La Direttrice di Refugees Welcome Italia, Fabiana Musicco, è stata audita, come rappresentante del Tavolo Asilo, dalle Commissioni riunite della Camera Affari costituzionali e Affari esteri, nell’ambito dell’esame del disegno di legge sulla ratifica ed esecuzione del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria. Durante l’audizione, abbiamo ribadito la contrarietà del Tavolo Asilo, sottolineando i diversi aspetti critici e i profili di illegalità.

Qui di seguito riportiamo l’intervento, visibile a questo link.

Prima di entrare nel merito dei punti controversi di questo accordo e dei profili a nostro parere di illegittimità e di impraticabilità dello stesso, è necessario sottolineare che questo piano di esternalizzazione senza precedenti non ha alcuna ragione di essere proposto: i numeri dei flussi delle migrazioni forzate sono stabili da diversi anni e non possono essere  considerati “emergenza” per l’Italia, che nel 2022 era al diciassettesimo posto tra i 27 Paesi UE per richiedenti asilo in proporzione al numero di abitanti (fonte Eurostat); le pressioni sui porti del sud sono dettate da una straordinaria incapacità di gestione degli ingressi e della grave assenza di una missione pubblica di ricerca e salvataggio che assicurerebbe arrivi in sicurezza e dignità.

Le organizzazioni che compongono il Tavolo Asilo esprimono forte preoccupazione per i continui interventi del governo in materia di immigrazione e asilo, volti a criminalizzare le partenze, ad alimentare un senso di preoccupazione ed emergenza nell’opinione pubblica, fino ad arrivare alla previsione di questa esternalizzazione che ci pare tanto inefficace quanto difficilmente praticabile.

Il d.d.l. delinea in modo più chiaro rispetto al Protocollo siglato i contorni dell’operazione che il Governo vuole condurre mediante l’implementazione dell’accordo siglato con l’Albania. Si tratta di una estensione della giurisdizione italiana senza allargamento di sovranità fuori dai confini nazionali, volta a creare in territorio albanese una sorta di enclave italiana, destinata esclusivamente alla detenzione (amministrativa e penale) degli stranieri considerati “irregolari”, uno spazio di detenzione extraterritoriale, finora sconosciuto nel nostro ordinamento. 

Non sono chiarite le modalità attraverso le quali si prevede di garantire il rispetto dei diritti fondamentali dello straniero sottoposto alle nuove procedure, né le modalità attraverso le quali si prevede di mettere in pratica le nuove previsioni rispetto alle molte e diverse fattispecie che si potranno presentare e come verranno individuate e selezionate le persone appartenenti a categorie per le quali la procedura accelerata non è applicabile secondo la normativa vigente: ad esempio, se venissero tratti in salvo donne incinta e/o con minori, persone con profili di vulnerabilità, minori non accompagnati, persone che sono inespellibili, chi e quando valuterà la loro idoneità a essere portati e trattenuti nei nuovi centri? In che tempi avverrà questa fase di selezione, smistamento, ricollocamento in Italia, accesso alla domanda di asilo e alle misure disposte nel sistema di accoglienza ? 

Principali punti di criticità 

Fase di selezione e convalida 

  • Dove si fa la selezione e chi la fa
  • Chi fa la convalida del trattenimento 
  • Qual è la procedura che verrà utilizzata per riportare in Italia delle persone che non sono trattenibili: tempi, modalità, ecc

DOVE SI FA LA SELEZIONE E DOVE SI DETERMINA IL TRATTENIMENTO

Il legislatore ha previsto un trattenimento generalizzato delle persone che vengono salvate in mare dalle nostre navi militari e trasferite in Albania

Questo appare un capovolgimento di prospettiva rispetto all’art. 13 Cost. e la individualità del trattenimento. Ricordiamo che il trattenimento collettivo è vietato nel nostro ordinamento dal Testo Unico Immigrazione (art. 9 ss). Tale modus operandi è contrario anche all’art. 19 TUI che impone dei limiti all’operare della P.A,  limiti derivanti dall’art. 10 della Cost. (come insegna la Cassazione).

Pertanto va previsto necessariamente un passaggio sul nostro territorio al fine di una convalida del trattenimento fatto in modo individuale e personale, al fine di non tacciare di incostituzionalità l’intero provvedimento.

Ricordiamo che la Costituzione affida la convalida all’organo giurisdizionale e non alla legge (art. 13 Cost. e 111 comma 7 Cost). Inoltre, i provvedimenti che incidono sulla libertà personale devono essere pronunciati da Giudici Ordinari e devono essere motivati e ricorribili in Cassazione.

Il Tavolo asilo è inoltre preoccupato per la non esatta conformità alla normativa europea in materia di diritto di asilo e protezione delle persone, in particolare riguardo all’effettivo ricorso e tutela giurisdizionale, ad esempio per quel che riguarda la libertà di nomina di un difensore e di effettività della difesa. Ricordiamo a noi stessi che l’esercizio del diritto di difesa inizia con la scelta del proprio difensore.

Il Legislatore a questo proposito prevede una procedura nuova rispetto a quanto previsto sia in sede penale e in sede civile (art. 122 cpp e 83 cpc) dove la procura è conferita attraverso atto pubblico o scrittura privata autenticata da un soggetto con poteri di certificazione quali un Notaio, un messo Comunale o un cancelliere del Tribunale. i codici di procedura prevedono anche la certificazione di autentica della firma, da parte dello stesso difensore anche con firma certificata. Per le persone già detenute si affida la certificazione di autenticazione della firma anche al direttore del Carcere.

Il legislatore, contrariamente a quanto detto, prevede all’art. 4 comma 2 una procedura del tutto anomala affidando ad un operatore di polizia di Stato un potere di attestazione di cui non si comprende il valore. Potrebbe essere una mera attestazione di conformità della copia trasmessa all’originale in suo deposito, ma non si comprende chi sia il soggetto che ne certifica l’autenticità portando ad una radicale nullità del documento.

I principi e le garanzie del sistema europeo sul diritto di asilo non si possono applicare nella sua interezza, perché prevedono alcune garanzie che non possono essere rispettate in questi centri, in particolare:

1) il trattenimento generalizzato di tutti i richiedenti protezione internazionale nelle strutture ubicate nel territorio albanese è in chiaro contrasto con il diritto dell’Unione ed in particolare con la Direttiva 3013/33/UE. La detenzione del richiedente protezione internazionale nel diritto UE va sempre considerata una extrema ratio che può essere disposta in casi specifici e non sono disponibili concretamente modalità di accoglienza meno afflittive (art. 8 direttiva 2013/33/UE). Nessuna previsione in tal senso è presente nel DDL AC 1620. V

Salvo un rinvio generico all’applicabilità del diritto europeo in materia di protezione internazionale, il testo del DDL AC 1620 tace del tutto sulla condizione giuridica di coloro cui verrà riconosciuta la protezione internazionale o speciale, ovvero sul loro diritto a soggiornare in Italia, su come possano concretamente accedere al territorio italiano e sulle misure di accoglienza che verrebbero loro assicurate.

Non è inoltre chiaro se i centri da realizzarsi in Albania saranno destinati alle procedure di esame delle domande di protezione internazionale e in particolare alle procedure di frontiera o al rimpatrio, ma alle persone condotte nei centri sarebbe impedito di uscire, subendo di fatto un regime di detenzione automatica e prolungata, senza una chiara base legale. 

Desta in ogni caso preoccupazione il fatto che le persone trattenute dovranno essere immediatamente trasferite fuori dall’Albania una volta che “venga meno, per qualsiasi causa, il titolo di permanenza nelle strutture”. Non è inoltre chiaro cosa succederà ai richiedenti asilo che non ottengano risposta entro i 28 giorni previsti dalla procedura accelerata. 

Chi potrà essere portato nei centri in Albania

L’art. 3 co. 2 d.d.l. chiarisce che nei centri di futura costruzione “possono essere condotte esclusivamente persone imbarcate su mezzi delle autorità italiane all’esterno del mare territoriale della Repubblica o di altri Stati membri dell’Unione europea, anche a seguito di operazioni di soccorso”.

Non è più citata nel d.d.l. l’esclusione dalla nuova procedura dei minori e dei soggetti vulnerabili, che pure è stata più volte data per pacifica (era inserita nel Protocollo).  Dal momento che secondo la normativa italiana i minori non possono essere trattenuti in ragione della loro condizione di irregolarità, una volta riconosciuti come tali essi dovrebbero essere immediatamente trasferiti in strutture collocate in Italia, e idonee alla loro accoglienza; ma il d.d.l. non spende una parola sul punto, lasciando al percorso parlamentare l’onere di colmare questa gravissima lacuna nella regolamentazione del progetto. 

  • Viene minato il diritto alla difesa garantito dall’art 24 della Costituzione

Nel DDL è scritto che il responsabile del centro in Albania “adotta le misure necessarie a garantire il tempestivo e pieno esercizio del diritto di difesa dello straniero”, elidendo le garanzie dell’articolo 133 ter comma 7 e 8, cpp. 

Questo affidamento alla assoluta discrezionalità del gestore del centro (che scavalca anche le prerogative del giudice) delle modalità concrete di esercizio del diritto di difesa fa sorgere gravi perplessità di legittimità costituzionale rispetto all’art. 24 Cost. 

Problemi concreti che si porranno e saranno impossibili da risolvere in modo adeguato: 

  • come e da chi verranno informati gli stranieri della possibilità di nominare un avvocato? 
  • verrà fornita loro una lista di avvocati del foro di Roma (indicato come competente a decidere)? 
  • come si potrà garantire un’effettiva difesa quando l’avvocato si trova addirittura in un altro Stato, e non vi è possibilità di un incontro, a meno di intraprendere un viaggio di diverse ore?
  • come sarà accertato se lo straniero si trova in condizioni fisiche e psicologiche compatibili con lo stato di detenzione?
  • come potrà l’avvocato ricevere la procura alle liti civile per i ricorsi dei diniegati e per gli imputati raccogliere la procura per riti alternativi, costituzione di parte civile, ricorso in appello e in cassazione ?

convalida: la convalida dovrebbe essere fatta necessariamente in Italia, quindi tra le assurdità della vicenda c’è che le persone andrebbero selezionate e convalidate in Italia, e poi portate in Albania. Non si può fare su una nave questo tipo di procedura. Tale convalida andrebbe fatta entro 48 ore da quando sei stato trattenuto. Per arrivare da zona Sar nella quale sei stato salvato a centri in Albania, sono passati già 4-5 gg

Costi per questa operazione 

Va inoltre considerato che, pur senza avere già stime puntuali, possiamo certamente stimare un evidente maggior costo (si ipotizza 10 volte tanto) per realizzare la medesima procedura che si potrebbe realizzare in Italia, senza ulteriori benefici in termini di efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa, e senza una copertura della legge di bilancio. 

Ci troveremo di fronte a una sproporzione di investimenti rispetto all’effettivo numero di persone che verranno coinvolte da questa procedura.

Regole di detenzione nei centri e garanzie dell’internato

Non è dato sapere quali sono le garanzie di cui gode in questi campi di internamento e detenzione, l’internato, ed il detenuto. Infatti per i CPR in italia ogni Prefettura prevede un regolamento interno alla struttura. Qui non è dato sapere quali saranno le regole di convivenza all’interno del campo, con una totale arbitrarietà di comportamenti da parte della P.a. in luoghi in cui non è prevista nè l’ispezione dei parlamentari della repubblica, né la visita dei difensori di persona.

Natura giuridica dei centri di prossima costruzione in Albania

  • Il disegno di legge chiarisce che si tratterà di entrambe le tipologie di centri di detenzione amministrativa (hotspot e CPR). L’art. 3 del d.d.l. dispone infatti al co. 4 che alcune strutture siano equiparate a quelle previste dall’art. 10 ter del TUI, che prevede la possibilità di creare, all’interno dei “punti di crisi” ove viene gestita nelle zone di frontiera la fase di prima accoglienza, appositi luoghi di trattenimento per stranieri irregolari o richiedenti protezione per i quali si profili il rischio di fuga;; ma dispone altresì che sia allestita una “struttura per il rimpatrio”, equiparata ai centri previsti dall’art. 14 TUI, ove sono disciplinati i CPR. Il percorso della detenzione amministrativa deve insomma trovare, nel disegno legislativo, piena e completa attuazione nel territorio albanese, tanto nella fase di identificazione e prima valutazione delle domande, quanto in quella successiva di esecuzione dell’eventuale decisione di rimpatrio; e solo “in casi eccezionali”, su decisione del responsabile del centro, lo straniero “può essere trasferito in strutture situate nel territorio italiano” (art. 3 co. 6).

NORME DI PROCEDURA PENALE INSERITE NELL’ART. 4 COMMA 6 ESS

Il conferimento di procure al patteggiamento, o ad altri riti premiali, non essendo previsto l’incontro del difensore con l’imputato al fine di raccoglierne la procura speciale. La possibilità di proporre appello contro le sentenze, dove oggi la riforma Cartabia  prevede una nuova nomina ad hoc. così per il Ricorso in cassazione dove è previsto il conferimento di una nuova procura. Inoltre, l’interruzione del processo in corso, in presenza di espulsione, con la declaratoria di non luogo a procedere viola il diritto dell’imputato a ottenere una assoluzione nel merito. 

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